Assinam este relatório 11 vereadores de 5 partidos diferentes
INTRODUÇÃO
Depois de quase três meses, é chegada a hora de votar o impeachment de Marcelo Crivella, prefeito da cidade do Rio de Janeiro. Se durante esse tempo Crivella se viu, por algumas vezes, encurralado pela instauração de mais de uma dezena de CPIs e por uma nova oposição que chegou a derrotar diversos projetos de uma frágil e fiel base aliada, o processo chega ao final dando sinais claros de que o prefeito conseguiu angariar apoio suficiente na Câmara para se livrar da cassação neste ano de 2019.
Contudo, uma questão importante permanece e merece ser encarada pelo conjunto dos vereadores cariocas e por todos os cidadãos do Rio de Janeiro: Marcelo Crivella cometeu ou não Infração Político-Administrativa na ilegal renovação dos contratos de publicidade?
A Comissão Processante foi sorteada para conduzir o processo de impeachment e produzir um parecer, mas não para falar em nome do conjunto de vereadores. Ou seja, o parecer deve necessariamente ser avaliado de forma crítica e criteriosa, de forma a permitir o voto consciente de cada vereador eleito pelo povo do Rio de Janeiro.
Pois bem, o conjunto de vereadores que assina esse texto gostaria de expressar sua discordância com a conclusão do parecer da comissão processante, especialmente no que tange a responsabilização pessoal (subjetiva) do prefeito.
Enquanto a comissão processante concluiu que os erros cometidos por servidores na instrução do processo “terminaram por viciar a manifestação de vontade do Senhor Prefeito”, pretendemos demonstrar o inverso: foi a urgência determinada diretamente pelo prefeito Marcelo Crivella que produziu as irregularidades cometidas por diversos servidores no trâmite do processo administrativo que visava a extensão dos contratos de publicidade. Neste aspecto podemos perceber nitidamente a tão falada “digital” do Crivella.
AS CONTRADIÇÕES DO RELATÓRIO OFICIAL
- A Comissão Processante, formada para analisar a denúncia de Infração Político-Administrativa contra o prefeito Marcelo Crivella, apresentou no último dia 19 de junho o seu relatório final, aprovado pelos seus três membros.
Como já se antevia, tal relatório apontou diversos vícios insanáveis nos processos administrativos que culminaram na questionada celebração dos termos aditivos n.ºs 73,77 e 78, todos de 2018.
Mas apesar do trabalho investigativo desenvolvido pelos membros da Comissão Processante durante a fase instrutória, como demonstrado no relatório final, sua conclusão aponta para direção diametralmente oposta àquela cujos fatos apurados nos compelem a seguir.
2. Ao se debruçar sobre os processos de revisão de equilíbrio dos contratos com as empresas de publicidade, o parecer da comissão faz a seguinte assertiva:
“A conduta do Chefe do Poder Executivo deve ser analisada sob esse prisma: sua participação no processo restringe-se à verificação da presença de manifestações favoráveis dos órgãos técnicos, seguida da respectiva autorização para a revisão do equilíbrio econômico-financeiro inicial dos termos aditivos pelo órgão de controle.” (parágrafo 166 do relatório da Comissão Processante)
Acontece que, como provado nos documentos e depoimentos, a participação do prefeito não se restringiu à verificação dos pareceres técnicos e posterior autorização para o reequilíbrio, mas se deu também na determinação de que os termos aditivos em tela estivessem concluídos ainda no ano de 2018 a fim de possibilitar o adiantamento de receitas pactuado entre a prefeitura e as empresas que, por sua vez, possibilitaria ao prefeito, fechar as contas daquele ano sem atrasos de salários de servidores ou falta de pagamento de serviços essenciais.
3. Como bem assinalado no parágrafo 153 do relatório, é na terceira imputação apresentada pelo denunciante que reside sua denúncia mais sensível, “a infração prevista no artigo 4º, inciso VII, do Decreto-Lei nº 201/1967: Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou omitir-se na sua prática”.
E é na análise desta imputação ao prefeito Marcelo Crivella que reside nossa maior divergência às conclusões aprovadas pela comissão Processante.
4. Mas antes de adentrar neste mérito, é importante que se façam alguns comentários sobre a possibilidade jurídica de prorrogação contratual sem a devida previsão prévia, como ocorreu no presente caso.
De fato, como bem destacado no relatório, a questão aqui debatida envolve a garantia constitucional de manutenção da equação econômico-financeira dos contratos. Contudo, tal garantia não enseja, por si só, a prorrogação contratual, existindo diversas outras formas de se reestabelecer o equilíbrio, como a realização de nova licitação, compensação no valor devido pela empresa ao município e indenização. Formas essas que, diga-se de passagem, sequer foram avaliadas nos processos administrativos.
Assim, a simples previsão dessa garantia constitucional não pode ser utilizada, automaticamente, para determinar a legalidade de uma prorrogação contratual. Não por outro motivo, foi consignado em parecer da Procuradoria Geral do Município (pg. 318 e 331 do Processo Administrativo) o fato de existirem diversas jurisprudências do Superior Tribunal de Justiça dispondo que a prorrogação contratual, sem previsão prévia, configura quebra de regra da licitação:
“estabelecido prazo de duração para contrato, não pode a Administração alterar essa regra e elastecer o pacto para além do inicialmente fixado, sem prévia abertura de novo procedimento licitatório, porquanto tal prorrogação implicaria quebra de regra da licitação, ainda que, in casu, se verifique a ocorrência de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato com o reconhecimento de que as concessionárias dos serviços devam ser indenizadas”
Muito embora a matéria encontre jurisprudência contrária nos tribunais superiores, a utilização da prorrogação como forma de obtenção do reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, ainda que sem previsão no ato convocatório, tem sido aceita por parte da jurisdição e por corrente doutrinária.
Neste sentido, o relatório apontaem seu parágrafo 162:
“Assentada tal premissa, o fundamental aqui é aferir se havia, no caso em exame, a real necessidade de reequilíbrio dos contratos de concessão, a possibilidade de sua extensão temporal como forma de retomada da equação originária, bem assim a adequação das medidas adotadas em estrito cumprimento de todas as formalidades legais.”
E segue o relatório, apontando o Decreto nº 36.665, de 1º de janeiro de 2013 como a norma disciplinadora das revisões de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos no âmbito município do Rio de Janeiro:
DECRETO Nº 36665 DE 1º DE JANEIRO DE 2013.
DISPÕE SOBRE A REVISÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO FINANCEIRO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
O PREFEITO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, no uso das atribuições que lhe são conferidas pela legislação em vigor,
CONSIDERANDO a necessidade de uniformização dos procedimentos formais e materiais relativos às alterações dos contratos celebrados pela Administração Pública Municipal;
CONSIDERANDO que à luz dos princípios da boa administração, somente em hipóteses excepcionais devem ser modificados os termos do que foi previsto e pactuado pelo Ente Público;
CONSIDERANDO o disposto no art. 65, II, “d”, da Lei 8.666/93, DECRETA:
Art. 1º O reconhecimento das circunstâncias que autorizam a revisão do equilíbrio econômico-financeiro inicial dos contratos celebrados pela Administração Direta e Indireta será aprovado pelo Titular do órgão ou entidade, condicionado à manifestação favorável da Procuradoria Geral do Município e da Controladoria Geral do Município, necessariamente nesta ordem.
Art. 2º Os processos relativos aos pleitos de revisão de contratos deverão ser instruídos a fim de permitir o exame pelos órgãos de controle, especialmente, com os seguintes documentos:
I – requerimento da contratada devidamente assinado pelo seu responsável;
II – planilha de custos demonstrando a equação inicial do contrato;
III – planilha de custos demonstrando a equação atual do contrato;
IV – documentação hábil demonstrando a ocorrência de fatos imprevisíveis, fatos previsíveis, porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, que configurem álea econômica extraordinária e extracontratual;
V – ato do ordenador de despesa do órgão ou entidade que decidir pelo reconhecimento das circunstâncias que autorizam a revisão do contrato;
VI – pesquisa de preços praticados no mercado, preço de referência constante das tabelas de preços publicadas pela Prefeitura e o praticado nos contratos da Prefeitura a fim verificar se o preço reequilibrado permanece atendendo o pressuposto fundamental da licitação.
Parágrafo único. O órgão ou entidade municipal deverá remeter, juntamente com o processo relativo ao pleito de reequilíbrio econômico financeiro, o respectivo processo instrutivo da contratação.
Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Rio de Janeiro, 1º de janeiro de 2013 – 448º da Fundação da Cidade.
EDUARDO PAES
Prefeito Municipal
O RIO 01.01.2013
5. Como se vê, a Comissão acreditava ter encontrado o caminho para averiguar se procedia ou não a denúncia contra o senhor prefeito, bastando para isso verificar o cumprimento das normas disciplinadoras dos atos administrativos por todos os agentes públicos que atuaram no processo.
E assim o fez. Compulsando tudo que constava nos autos e confrontando com os depoimentos colhidos na fase instrutória, a Comissão, assim como todos os vereadores que acompanharam os trabalhos, pôde constatar que as normas acima descritas foram solenemente ignoradas pelos “atores” do processo administrativo.
6. Já no primeiro dia de depoimentos, o ex-Procurador-Geral do Município, senhor Antônio Carlos de Sá, disse que o processo administrativo não dispunha de todos os dados necessários para uma análise mais detalhada mas que, devido ao pedido de celeridade feito pessoalmente pelo senhor prefeito Marcelo Crivella, seu parecer foi favorável à prorrogação, desde que validados os cálculos de desequilíbrio apresentados pelas concessionárias.
7. A inconsistência na validação dos cálculos do alegado desequilíbrio em relação ao aditivo nº 73/2018 resta clara nos autos do processo administrativo, bem como nos depoimentos colhidos pela Comissão Processante junto à Controladora-Geral do Município, senhora Márcia Andréia, e junto à subsecretária de Patrimônio, senhora Maria Elisa Werneck, como bem demonstrado nos parágrafos 167 a 188 do Relatório Final.
8. Diante dessas inconsistências, como concluir que a prorrogação era o mais adequado ao interesse público? Como afirmar que uma nova licitação não seria mais vantajosa para o município, sem levar a cabo todas as equações e suas variáveis?
9. A partir do parágrafo 189 do relatório, a Comissão passa a analisar como se deu o rito do processo de renovação, constatando que ele contrariou as etapas previstas no Decreto nº 36.665 anteriormente citado, e, nesse ponto, temos a constatação da pressão exercida, ainda que veladamente, pelo chefe do executivo sobre os servidores que atuaram no processo.
A Comissão assinala manifestação da Controladora Geral do Município, senhora Márcia Andrea dos Santos Peres, no seguinte sentido:
“Com relação aos valores apresentados, considerando ter havido exaustiva análise pela secretaria Municipal de Fazenda, e não havendo tempo hábil para realizarmos validações dos mesmos, associada a viabilidade jurídica informada pela PGM……”
Por que não havia tempo hábil se o contrato só se encerraria um ano depois? Qual era a urgência na sua recomposição?? Quem requereu a urgência ???
10. No parágrafo seguinte (190) de seu relatório, a Comissão constata o desrespeito ao rito previsto no artigo 1º do Decreto 36.665, uma vez que a CGM deixou de encaminhar o processo para o Titular do Órgão que solicitou o reequilíbrio (subsecretaria de patrimônio).
11. E assim prossegue o relatório da Comissão, constatando o açodamento na condução do processo administrativo de prorrogação (parágrafo 191); a confessada ausência de aprovação pelo titular do órgão competente para solicitar o reequilíbrio (parágrafos 192 e 193); e a admissão do descumprimento da obrigação de validação pela CGM em função de uma urgência injustificada na análise do processo!!
12.Da mesma forma, no que concerne aos Termos aditivos 77/2018 e 78/2018, o relatório aponta as mesmas inconsistências encontradas na validação dos cálculos dos aditivos anteriormente analisados (parágrafo 199 e seguintes).
13. Desta feita, o Órgão competente para aprovar o reequilíbrio era a subsecretaria de Projetos Estratégicos, cujo titular era o senhor Fernando Meira. Assim como na análise do aditivo anterior, a CGM desrespeita o rito disposto no Decreto 36.665, como assinala a Comissão Processante no parágrafo 223 de seu relatório:
“Com relação aos valores e condições apresentados no processo, o mesmo não nos foi encaminhado em tempo hábil para realizarmos os exames necessários para validação dos mesmos, dada a urgência requerida para a nossa análise. Sendo assim, considerando ter havido análise pela SUBPE às fls. 43 a 45, se responsabilizando pelas informações…..”
Note-se que a CGM faz questão de assinalar que o SUBPE se responsabiliza pelas informações, mesmo sabendo que é dela, CGM, a obrigação legal de validar tais cálculos.
Por que não fez os cálculos, se viu no processo que o SUBPE também não os fez, apenas “ratificou” os cálculos das concessionárias ??
Curiosamente, todos atestaram o desequilíbrio fazendo questão de deixar claro que não fizeram os cálculos !! Coincidência ??
14. A questão fica ainda mais grave na leitura dos pareceres das Subsecretarias do Patrimônio e de Projetos Estratégicos. Tanto a primeira, nos autos do processo administrativo da BRASIL OUTDOOR (pg. 79 e 80), como a segunda, nos autos do processo administrativo da CEMUSA (pg. 44), consignam em seus pareceres que a concessão de prazo como forma de reequilíbrio do contrato foi realizada de acordo com a “orientação do senhor prefeito”.
15. Devemos crer que esses altos servidores, sem qualquer interferência daquele a quem cabe decidir sobre a conveniência da prorrogação de um contrato de tal vulto (uma concessão de 20 anos!), o Prefeito, resolveram rasgar todos os manuais de administração pública que costumavam seguir?
16. Terá sido por acaso que nenhum dos “atores” que atuaram no processo tenham tido coragem de demonstrar o alegado desequilíbrio? Até mesmo o Subsecretário de Projetos Estratégicos, senhor Fernando Meira, que no processo “ratifica” os cálculos apresentados pelas empresas, declarou em seu depoimento à Comissão Processante que não efetuou cálculo algum, apenas transcreveu aquilo que já havia no processo e encaminhou o mesmo à CGM!!
17. Nesse ponto, vale destacar que a Comissão Processante, ao apontar movimentos “altamente suspeitos” nas negociações dos contratos, destaca um inusitado decreto-tampão, que vigorou pelo exíguo prazo de um mês, de 27 de novembro a 27 de dezembro de 2018, tempo suficiente apenas para a assinatura dos aditivos.
Trata-se do Decreto 45.389/2018, assinado por Marcelo Crivella, que retirou da Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário a responsabilidade pela área de Concessões e passou para a Subsecretaria de Projetos Estratégicos, então chefiada pelo sr. Fernando Meira Jr. O inédito decreto, após as assinaturas dos contratos, foi substituído por novo decreto, o de número 45.581, de 27/12/2018, também de Crivella, que repôs as responsabilidades da Subsecretaria de Patrimônio Imobiliário.
Ou seja, temos aqui dois decretos – atos diretos do prefeito – que, estranhamente, alteram a competência de análise dos contratos por apenas um mês, “coincidentemente” no mês em que o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato firmado com a empresa CEMUSA foi avaliado.
18. Em seu relatório, a Comissão Processante acertadamente constatou a ilegalidade das renovações contratuais por não atenderem aos requisitos legais, dentre eles a necessária atestação de desequilíbrio por parte do Município.
Por sua vez, a ausência de atestação de desequilíbrio se deu pela urgência determinada pessoalmente pelo prefeito, conforme comprovado pelo depoimento do ex- Procurador Geral do Município (audiência realizada em 27.05.2019), pareceres da Controladora Geral do Município em ambos os processos administrativos, bem como consignado nos pareceres da SUBPE (processo administrativo CEMUSA) e SUBPA (processo administrativo BRASIL OUTDOOR).
Fica evidente que a devida e apurada análise pelos órgãos municipais não foi realizada devido à urgência injustificada, determinada pessoalmente pelo prefeito, resultando na celebração de prorrogações ilegais que podem ter resultado em prejuízo ao erário público ou, no mínimo, não atendido aos melhores interesses do Município.
Como pode o prefeito ter cumprido com o seu dever de defesa dos bens, rendas e interesses do Município (nos termos do artigo 4º, inciso VIII, do Decreto-Lei nº 201/1967), autorizando um processo sem cálculos, com todos os órgãos ressalvando não ter tido tempo de analisar propriamente a questão?
19. Diante de todos os fatos trazidos ao conhecimento público durante a instrução do processo de impeachment, seja da análise do contido nos autos, seja nas informações contidas nos depoimentos colhidos pela Comissão, bem como na opinião de seus membros veiculadas pela imprensa, o que disse o Prefeito Marcelo Crivella em suas alegações finais ?
20. Pasmem! O Prefeito continuou sustentando a regularidade na prorrogação dos contratos! Apesar de todas as provas obtidas pela Comissão, Crivella manteve o discurso de que a prorrogação foi vantajosa para o interesse público!!
21. Por que diante de tantas provas de que os cálculos não foram devidamente validados pelos órgãos de controle da prefeitura, Crivella insiste em não responsabilizar ninguém? Será a prática da velha máxima de que “uma mão lava a outra”?
22. O prefeito deveria, a esta altura dos acontecimentos, admitir que fora induzido a erro pelos órgãos de controle da prefeitura e que, inadvertidamente, celebrou uma prorrogação ilegal, determinando de ofício o seu cancelamento. Por que não o faz?
23. A resposta é simples: não faz porque não pode recuar na mentira que foi todo esse processo de prorrogação! Não faz porque não pode imputar a mais ninguém uma responsabilidade que é exclusivamente sua!
24. Trata-se de “cegueira deliberada” do prefeito Crivella! Mais do que deliberada, “cegueira conveniente” do Prefeito!!
25. Ao se encontrar, no final de 2018, sem caixa para honrar a folha de pagamento dos servidores municipais, Crivella, em acordo com empresas interessadas em manter um contrato comercialmente vantajoso, decidiu mandar às favas os escrúpulos de consciência (se é que existiam), e “fabricou” um desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos a justificar uma prorrogação juridicamente questionável.
26. Seria a dificuldade momentânea de caixa, como alegado pelo próprio Prefeito em entrevistas, motivo legítimo a justificar uma prorrogação flagrantemente ilegal, como já declararam os próprios membros da Comissão Processante?
27. A linha central do relatório, em diversos momentos, aponta a incongruência entre os pareceres exarados pelos servidores e os dados de que dispunham para análise. Assinala o relatório, em diversas passagens, que a análise do processo requeria urgência, sem, contudo, apontar sua motivação.
28. Se o relatório da Comissão conclui que a prorrogação foi ilegal e que não se comprovou o interesse público na sua celebração, não há como se imputar responsabilidade a outra pessoa que não o prefeito Marcelo Crivella! Trata-se de responsabilidade objetiva do prefeito!
29. A ele, e apenas a ele, competia avaliar a conveniência e interesse públicos na prorrogação dos contratos.
30. A ele, e apenas a ele, interessava prorrogar a concessão para “aliviar” o caixa de uma administração incompetente, ainda que causasse prejuízos futuros ao município.
31. Honrar a folha de pagamentos é dever do Prefeito, mas não pode servir de escudo para o desrespeito às leis e aos princípios fundamentais da administração pública. Os fins jamais justificarão os meios.
32. Ou a Comissão aponta vantagens auferidas pelos servidores com as prorrogações irregulares, ou aponta o único “ator” deste teatro que logrou vantagem com elas.
33. Ao apontar suas baterias para a responsabilização dos servidores de segundo escalão que atuaram no processo, a Comissão Processante apresenta a mesma “cegueira conveniente” que acometeu o prefeito na celebração dos aditivos e na formulação de suas alegações finais.
34. E essa é a grande contradição do relatório oficial: diante da decisão política de absolver o prefeito, a comissão processante precisou diminuir a importância ou mesmo ignorar o pedido de urgência e outros atos feitos diretamente pelo Prefeito, comprovados por depoimentos e documentos. Talvez tivesse sido mais coerente aos membros da Comissão Processante seguir as alegações do prefeito e confirmar a regularidade dos aditivos, mesmo que fosse muito difícil embasar esse posicionamento nos autos do processo e na instrução probatória. Ao escolher elementos cruciais para ignorar, o relatório oficial acaba por ressaltar o caráter deliberadamente parcial de suas próprias conclusões.
35. Como, ao contrário da Comissão Processante, não consideramos correto “acomodar” a análise dos fatos às consequências eleitorais de um possível impeachment do prefeito, contrariando tudo que foi demonstrado durante este processo, apresentamos uma conclusão diferente do relatório oficial.
CONCLUSÃO
Seja pelo conjunto da obra, seja pela denúncia específica, fartamente provada e fundamentada, somos pela procedência do pedido de impedimento do senhor prefeito por prática de Infração Político-Administrativa, o que deverá conduzir ao seu afastamento do cargo de prefeito da Cidade do Rio de Janeiro e à convocação de eleições diretas para escolha do seu sucessor.
Rio de Janeiro, 25 de junho de 2019
ATILA NUNES – MDB
BABÁ – PSOL
DR. MARCOS PAULO – PSOL
FERNANDO WILLIAM – PDT
LUCIANA NOVAES – PT
PAULO PINHEIRO – PSOL
REIMONT – PT
RENATO CINCO – PSOL
ROSA FERNANDES – MDB
TARCÍSIO MOTTA – PSOL
TERESA BERGHER – PSDB
